大埔縣人民政府關(guān)于對(duì)全縣行政執(zhí)法
案卷評(píng)查情況的通報(bào)
各鎮(zhèn)人民政府，縣有關(guān)執(zhí)法單位：
為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法人員法律業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平，根據(jù)《廣東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》和《廣東省行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法》（粵府令第231號(hào)）要求，縣依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2019年11月下發(fā)了《關(guān)于開展2019年度行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作的通知》，對(duì)全縣行政執(zhí)法部門開展了行政執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)。現(xiàn)將有關(guān)情況通報(bào)如下：
一、基本情況
本次案卷評(píng)查以《廣東省行政執(zhí)法案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)》為評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，采取單位自查和隨機(jī)抽查的方式，從執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、法律適用、文書制作、案卷歸檔等方面進(jìn)行了全面綜合評(píng)查。評(píng)查范圍是全縣行政執(zhí)法部門于2018年11月1日至2019年10月31日期間結(jié)案的行政檢查、行政許可、行政處罰（一般程序）和行政強(qiáng)制案卷。各執(zhí)法單位按照行政執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)要求，及時(shí)將行政執(zhí)法案卷自查情況和案卷目錄報(bào)送縣依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，縣依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室從各單位報(bào)送的目錄中抽取行政檢查、行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等案卷進(jìn)行評(píng)查。此次評(píng)查共抽取全縣行政執(zhí)法部門各類行政執(zhí)法案卷192件，其中縣科工商務(wù)局、縣發(fā)改局、縣新聞出版局、縣退役軍人事務(wù)局、縣民宗局、縣司法局、縣檔案局、縣保密局無(wú)案件。經(jīng)評(píng)查，獲得優(yōu)秀等次(90-100分)的單位有縣應(yīng)急管理局、縣人社局、縣教育局、縣公安局、縣林業(yè)局、縣民政局、縣交通運(yùn)輸局；良好等次（75分以上未滿90分）的單位有縣衛(wèi)生健康局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣環(huán)保局、縣城綜局、縣財(cái)政局、縣住建局、縣市場(chǎng)監(jiān)管局、縣氣象局、縣自然資源局；合格等次（60分以上未滿75分）的單位有縣水務(wù)局、縣文廣旅體局。
二、主要特點(diǎn)
從參評(píng)單位自查報(bào)告和抽查情況來(lái)看，各行政執(zhí)法部門能夠正確履行法定職責(zé)，嚴(yán)格依法依規(guī)開展行政執(zhí)法活動(dòng)，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
?。ㄒ唬┲匾曅姓?zhí)法工作。各執(zhí)法部門能根據(jù)評(píng)查通知要求認(rèn)真開展行政執(zhí)法案卷自查工作，特別是針對(duì)去年案卷評(píng)查中存在的問題，及時(shí)采取切實(shí)有效措施進(jìn)行整改。
?。ǘ┩七M(jìn)適用說(shuō)理式執(zhí)法文書。采用說(shuō)理式執(zhí)法文書執(zhí)法，既減少了相對(duì)人的維權(quán)成本，又有效降低本縣行政復(fù)議和行政訴訟案件發(fā)生率?？h市場(chǎng)監(jiān)管局、縣交通運(yùn)輸局等部門在作出行政處罰決定書時(shí)采用說(shuō)理方式對(duì)被處罰對(duì)象進(jìn)行說(shuō)理處罰，有利于被處罰對(duì)象對(duì)自己的違法行為和應(yīng)受處罰結(jié)果及處罰全過(guò)程一目了然，心服口服，增進(jìn)了被處罰對(duì)象對(duì)執(zhí)法部門公平公正執(zhí)法的信任和支持，達(dá)到較好的社會(huì)成效。
（三）行政執(zhí)法程序更加規(guī)范。各行政執(zhí)法部門能夠按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，行政執(zhí)法案件做到主體適格、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿適用法律正確、程序合法。其中行政執(zhí)法公示制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度（以下稱“三項(xiàng)制度”）在案卷中也有所體現(xiàn)。縣市場(chǎng)監(jiān)管局等行政執(zhí)法部門在《行政處罰決定書》中，明確告知行政相對(duì)人將對(duì)處罰結(jié)果通過(guò)企業(yè)信用公示系統(tǒng)、政府門戶網(wǎng)站等向社會(huì)公眾公示，較好地落實(shí)行政執(zhí)法公示制度；縣衛(wèi)生健康局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣交通運(yùn)輸局等行政執(zhí)法部門在重大行政執(zhí)法案卷中附有重大行政執(zhí)法決定法制機(jī)構(gòu)審核表，并通過(guò)文字、音像記錄方式，對(duì)立案、調(diào)查、取證、審查、決定、送達(dá)、執(zhí)行等行政執(zhí)法行為進(jìn)行記錄，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程留痕可回溯，執(zhí)法全過(guò)程記錄得到了較好地執(zhí)行。
三、存在的問題
從案卷評(píng)查的情況看，被抽查的案卷總體質(zhì)量較去年有所提升，絕大多數(shù)符合《廣東省行政執(zhí)法案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)》中的合法性標(biāo)準(zhǔn)，如執(zhí)法主體適格、職權(quán)合法等。但也存在如適用法律不夠準(zhǔn)確、程序輕微違法、案卷不夠規(guī)范等情況，需要有關(guān)行政執(zhí)法部門在今后的工作中高度重視并加以改進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下方面：
?。ㄒ唬┬姓z查案件
1.個(gè)別部門的行政檢查案卷無(wú)案卷登記表。未能體現(xiàn)當(dāng)事人的基本情況、案件來(lái)源信息、案件簡(jiǎn)要情況及執(zhí)法部門的審批情況。
2.現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄不規(guī)范。無(wú)注明現(xiàn)場(chǎng)檢查的起止時(shí)間；檢查人員沒有出示執(zhí)法證件表明身份并告知當(dāng)事人有申請(qǐng)回避的權(quán)利；沒有當(dāng)事人核對(duì)筆錄無(wú)誤后的簽名記錄。
3.當(dāng)事人提交的復(fù)制件等證據(jù)材料沒有當(dāng)事人簽字或蓋章，并注明提交日期。
4.個(gè)別部門的行政檢查案卷沒有做到一案一號(hào)。幾個(gè)或者十幾個(gè)案卷混裝在一起，沒有完整歸檔。如一個(gè)案卷只是采用固定格式的一張檢查表填寫，甚至檢查表內(nèi)容也填寫不完整或者填錯(cuò)。
（二）行政處罰案件
1.現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查詢問筆錄未記錄行政執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件、表明身份、告知當(dāng)事人申請(qǐng)回避權(quán)利等情況。當(dāng)事人未到檢查現(xiàn)場(chǎng)的沒有注明情況、沒有在調(diào)查詢問筆錄的每一頁(yè)簽署姓名和日期，或者沒有簽署“記錄屬實(shí)”；當(dāng)事人對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄、調(diào)查詢問筆錄有修改的部分未簽名或按手印。
2.查封扣押等證據(jù)保全措施不符合規(guī)范。一是部分案件中查封扣押的物品與案件事實(shí)沒有關(guān)聯(lián)，不能作為行政處罰決定的證據(jù)使用。二是延長(zhǎng)查封扣押的期限沒有經(jīng)過(guò)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，也沒有及時(shí)通知當(dāng)事人。三是同一宗案件出現(xiàn)證據(jù)保全決定書的當(dāng)事人與收繳物品清單、處罰決定書的當(dāng)事人不一致的情況。四是先行登記保存（決定）通知書未告知救濟(jì)途徑；登記保存與查封扣押措施概念混淆，導(dǎo)致保存期限與查封扣押期限混同。五是有扣押物品清單，沒有扣押決定書。
3.未合理保障當(dāng)事人的陳述、申辯權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，應(yīng)告知當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)可提出陳述和申辯，符合聽證情形的告知可以行使聽證權(quán)利。如《廣東省行政處罰聽證程序辦法》規(guī)定，對(duì)公民的違法行為處以5000元以上罰款，對(duì)法人或者其他組織的違法行為處以10萬(wàn)元以上的罰款應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，個(gè)別案卷對(duì)當(dāng)事人的違法行為罰款1萬(wàn)元也沒有告知其有權(quán)要求聽證，顯然程序違法；個(gè)別案件的處罰告知書與處罰決定書記載的處罰內(nèi)容不一致，例如處罰告知書中有罰款和沒收違法工具及違法收入，處罰決定書只有罰款。有的當(dāng)事人在送達(dá)回執(zhí)備注欄寫“放棄復(fù)議訴訟權(quán)利”，這種承諾是無(wú)效的，沒有必要寫。
4.作出重大行政處罰決定未經(jīng)法制審核和集體討論。行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、處以較大數(shù)額的罰款等重大行政處罰決定的，應(yīng)先經(jīng)本單位法制機(jī)構(gòu)審核和經(jīng)過(guò)集體討論決定。集體討論筆錄（案件合議筆錄）應(yīng)載明主持人、記錄人、列席人及各自職務(wù)，記錄參加討論人員的意見和理由，記錄結(jié)論性意見，以及參會(huì)人員簽名確認(rèn)。根據(jù)《廣東省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》規(guī)定，凡適用一般程序作出的處罰決定均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審查。有些單位雖然有法制審核意見，但制作不規(guī)范，僅僅是法制員簽署了“同意”或者不是法制承辦機(jī)構(gòu)出具“符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定”的簡(jiǎn)單意見。
5.當(dāng)事人的委托代理關(guān)系適用錯(cuò)誤。一是在未獲得當(dāng)事人特別授權(quán)的情況下，當(dāng)事人僅在授權(quán)委托書上書寫“全權(quán)代理”而無(wú)具體授權(quán)的，應(yīng)視為一般代理，代理人無(wú)權(quán)代為處分委托人的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)，如不能代為放棄陳述和申辯、聽證的權(quán)利。否則，在當(dāng)事人不追認(rèn)的情況下，將導(dǎo)致該行政處罰決定不能成立。當(dāng)事人需委托他人代為處分實(shí)體權(quán)利的，應(yīng)特別授權(quán)，載明具體的委托事項(xiàng)和權(quán)限，不能僅書寫“全權(quán)委托”。二是沒有得到授權(quán)委托的人代為處理行政處罰事項(xiàng)，事后也沒有委托人追認(rèn)的記錄。如某公司有違法行為，其法定代表人或負(fù)責(zé)人不在場(chǎng)，行政執(zhí)法人員直接把各種執(zhí)法文書送給無(wú)代理權(quán)的員工簽收，沒有注明其它原因，事后也沒有委托人追認(rèn)的記錄，這種情況如果違法行為人不承認(rèn)委托代理行為的，構(gòu)成行政處罰程序違法。
6.行使行政處罰自由裁量權(quán)未作說(shuō)明。根據(jù)《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》第十六條的規(guī)定，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定中說(shuō)明理由。目前大多數(shù)執(zhí)法案卷中沒有記載“依據(jù)《×××自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定”，對(duì)于從輕、減輕或從重處罰的自由裁量未能詳細(xì)說(shuō)明理由和依據(jù)，容易導(dǎo)致同案不同罰現(xiàn)象。省、市對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定的，各單位應(yīng)盡量按照規(guī)定確定處罰幅度，確保過(guò)罰相當(dāng)。
7.證據(jù)方面：行政執(zhí)法過(guò)程中收集的證據(jù)材料（如照片），沒有說(shuō)明制作方法、制作時(shí)間、制作人、證明對(duì)象；當(dāng)事人提交的證據(jù)材料未簽名和注明日期。部分案件中，執(zhí)法人員拍攝的現(xiàn)場(chǎng)照片與現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄的描述不一致，且沒有注明拍攝日期和證明對(duì)象，不能很好地反映案件客觀事實(shí)。當(dāng)事人自行提交的證據(jù)材料尤其是復(fù)印件，當(dāng)事人未簽名和注明日期，未加蓋“此件與原件核對(duì)無(wú)誤”章。行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和當(dāng)事人自行提供的證據(jù)在案卷中沒有區(qū)分，應(yīng)當(dāng)分別裝訂并注明由誰(shuí)提交或由誰(shuí)制作。個(gè)別行政執(zhí)法部門在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，未制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄等重要證據(jù)。
8.部分案件未在法定辦案期限內(nèi)結(jié)案、結(jié)案報(bào)告制作不規(guī)范。部分案件存在超期辦理的情況，卷內(nèi)未附延長(zhǎng)辦案期限的審批文件和通知文件。部分案件結(jié)案報(bào)告未對(duì)責(zé)令整改的情況進(jìn)行說(shuō)明。
9.部分執(zhí)法文書制作不規(guī)范。一是有些處罰決定書未列明證據(jù)信息，當(dāng)事人的陳述申辯情況，未告知當(dāng)事人不服處罰決定的具體復(fù)議機(jī)關(guān)和訴訟管轄法院、提起復(fù)議、訴訟的期限或者告知錯(cuò)誤。二是適用法律依據(jù)表述不準(zhǔn)確，混淆了法律條文中的“款”和“項(xiàng)”的概念，導(dǎo)致行政處罰決定書適用法律依據(jù)不明確。三是有的“責(zé)令改正”以行政處罰的形式作出。責(zé)令改正違法行為通知書（決定書）是糾正違法行為的措施，包含責(zé)令限期拆除違法建筑、責(zé)令停止違法建設(shè)等，不是行政處罰，不能以行政處罰的形式作出。四是送達(dá)回證不規(guī)范，部分執(zhí)法部門送達(dá)回證上沒有蓋行政機(jī)關(guān)公章；個(gè)別執(zhí)法部門在送達(dá)行政處罰告知書和行政處罰決定書時(shí)，只有一張送達(dá)回證，并且送達(dá)人只有一人。
10.適用法律法規(guī)不夠準(zhǔn)確。如行政機(jī)關(guān)檢查中發(fā)現(xiàn)某某商品或者貨物不符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，直接采用假商品或者假貨物進(jìn)行處罰，忽略了不符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的還有劣質(zhì)商品、劣質(zhì)貨物的法律法規(guī)規(guī)定及相應(yīng)的處罰，處罰機(jī)關(guān)沒有進(jìn)一步說(shuō)明具體適用法律法規(guī)條款的理由和依據(jù)。
11.案卷制作不規(guī)范，部分材料缺失或裝訂錯(cuò)誤，甚至未進(jìn)行裝訂。案卷封面過(guò)于簡(jiǎn)單，未載明案由、案號(hào)、承辦人、結(jié)案日期等基本信息。卷內(nèi)材料排列較混亂，尤其是行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和當(dāng)事人自行提供的證據(jù)沒有進(jìn)行區(qū)分。此外，還存在卷內(nèi)紙張大小不統(tǒng)一，頁(yè)碼使用鉛筆填寫等問題。
?。ㄈ┬姓S可案件
1.缺少工作流程的完整記錄。行政許可涉及申請(qǐng)、受理、審查、決定、送達(dá)等相關(guān)法定程序，有些部門忽視了案卷的記載功能，沒有各環(huán)節(jié)的工作軌跡記錄。比如一些案件沒有受理通知書、許可決定書；申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)材料為復(fù)印件的，未要求申請(qǐng)人簽字或蓋章確認(rèn)；現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地核查無(wú)對(duì)應(yīng)的檢查文書；許可決定或許可證發(fā)出后沒有送達(dá)回證或者申請(qǐng)人的簽領(lǐng)記錄。
2.審批程序不嚴(yán)格。一是有的案卷缺少行政許可決定審批程序，缺乏對(duì)行政許可權(quán)力行使的監(jiān)督。二是有些案卷審批文書中存在部分審批欄未填寫或填寫錯(cuò)誤的情況，如申請(qǐng)人是企業(yè)法人的寫成自然人，二者混淆；有的審批表有審批人簽字但未書寫意見或者未書寫日期等不規(guī)范情況。三是重大行政許可缺乏本單位法制機(jī)構(gòu)的合法性審查意見。四是部分案卷出現(xiàn)申請(qǐng)人逾期提出延續(xù)許可申請(qǐng)，許可機(jī)關(guān)無(wú)法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)直接作出許可決定。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。五是行政許可申請(qǐng)與許可決定不一致，有些行政機(jī)關(guān)超越當(dāng)事人申請(qǐng)的許可范圍作出許可決定。如申請(qǐng)人申請(qǐng)變更法定代表人，而許可機(jī)關(guān)卻作出變更和延期的許可決定。
3.案卷制作不規(guī)范。一些單位的行政許可案卷僅僅是當(dāng)事人申請(qǐng)材料的簡(jiǎn)單匯總，存在無(wú)封面，目錄不規(guī)范，卷內(nèi)材料排列混亂，紙張大小不一，頁(yè)碼使用鉛筆填寫等情況。
（四）行政強(qiáng)制
1.行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書未寫明當(dāng)事人和申請(qǐng)機(jī)關(guān)的基本情況、當(dāng)事人逾期不履行該行政決定又不申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的情況。
2.強(qiáng)制拆除公告程序不規(guī)范。強(qiáng)制拆除公告應(yīng)當(dāng)通過(guò)張貼、刊登公告、網(wǎng)上公告等方式向社會(huì)公開，而不是僅僅送達(dá)當(dāng)事人。
3.行政強(qiáng)制案卷與處罰案卷合并歸檔時(shí)，次序不清。
四、下一步工作要求
開展案卷評(píng)查工作是堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要抓手，是規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法水平、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要手段，對(duì)提高依法行政水平具有重要意義。為進(jìn)一步提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法業(yè)務(wù)能力和案卷制作水平，對(duì)下一步工作提出如下要求：
（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各執(zhí)法部門要高度重視，針對(duì)案卷評(píng)查中反饋的問題，對(duì)照行政執(zhí)法案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，采取切實(shí)有效措施，認(rèn)真抓好整改落實(shí)。
?。ǘ﹪?yán)格管理，規(guī)范案卷歸檔。行政執(zhí)法案卷是行政執(zhí)法行為的重要載體，它記錄行政執(zhí)法行為的過(guò)程、保存行政執(zhí)法行為的證據(jù)，在行政爭(zhēng)議中將起到重要的證明作用。各單位要認(rèn)真做好行政執(zhí)法案卷的立卷和歸檔工作，紙質(zhì)案卷做到一案一卷，文書材料要完整，卷宗紙張規(guī)格要統(tǒng)一。
?。ㄈ┙∪贫?，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。各部門要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，梳理行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制辦案程序。全面加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，特別是執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，要通過(guò)文字、音像等記錄方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過(guò)程的記錄留痕。部門法制機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)法制審核，全面把關(guān)行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)。
?。ㄋ模?qiáng)化監(jiān)督，細(xì)化行政裁量。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在上級(jí)主管部門已有的行政執(zhí)法裁量權(quán)制度的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善細(xì)化裁量基準(zhǔn)，在行政執(zhí)法中嚴(yán)格執(zhí)行，特別是在權(quán)利告知、調(diào)查終結(jié)報(bào)告、案審合議記錄、行政執(zhí)法文書中全面予以體現(xiàn)。
?。ㄎ澹┘訌?qiáng)培訓(xùn)，提升執(zhí)法能力。各行政執(zhí)法部門要加大對(duì)行政執(zhí)法人員尤其是一線執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高行政執(zhí)法人員對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章的學(xué)習(xí)理解能力，對(duì)違法行為的調(diào)查取證和分析判斷能力，對(duì)行政執(zhí)法文書的制作運(yùn)用能力等，全面提升執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，打造一支政治合格、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過(guò)硬的執(zhí)法隊(duì)伍。
大埔縣人民政府
2019年12月27日
