“十三五”國土資源法治建設十大重點任務
“十三五”時期是全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標中第一個百年奮斗目標的決勝階段，也是我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)后的第一個“五年時期”。新常態(tài)下我國經濟發(fā)展表現(xiàn)出速度變化、結構優(yōu)化、動力轉換三大特點。面對經濟社會發(fā)展新趨勢、新機遇和新矛盾、新挑戰(zhàn)，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，將創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，確立為“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點。國土資源是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎。要深刻認識重要戰(zhàn)略機遇期內涵變化給國土資源工作帶來的新挑戰(zhàn)、新機遇，以五大發(fā)展理念引領國土資源事業(yè)改革發(fā)展，破解國土資源領域制約如期全面建成小康社會的重點難點問題，為“十三五”規(guī)劃實施提供堅實的國土資源保障。
歷史唯物主義告訴我們，法治屬于國家上層建筑的重要組成部分，必須服從服務于社會經濟基礎和生產力發(fā)展的要求；同時，法治對于社會經濟基礎和生產力發(fā)展具有巨大的反作用。法治的功能既體現(xiàn)在對于各種社會關系予以確認、保護、規(guī)范和調整，又體現(xiàn)在對于經濟社會發(fā)展發(fā)揮引導、定向、推動和促進作用。要實現(xiàn)國土資源改革發(fā)展的目標和任務，必須注重發(fā)揮好法治的保障作用?！ 笆濉睍r期，國土資源法治建設的十大重點任務是：
一、
全面推進法治國土建設
2015年８月，國土資源部黨組出臺了《關于全面推進法治國土建設的意見》，對全面推進法治國土建設的重點任務進行了全方位部署，是在新的歷史起點上對國土資源法治工作的頂層設計和總體謀劃，是對中央要求實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的呼應和落實。“十三五”時期，國土資源法治建設的重中之重，就是要以“一張藍圖繪到底”的決心，咬定目標不放松，把握方向不跑偏，突出重點不折騰，狠抓落實不懈怠，久久為功，一抓到底，努力把法治理念、法治思維和法治原則貫穿到國土資源管理的全過程和各個環(huán)節(jié)，健全完善國土資源管理法律法規(guī)，依法履行國土資源管理職能，嚴格規(guī)范權力運行，切實加強執(zhí)法監(jiān)督，建設與中國特色社會主義法治國家相適應的國土資源法治體系。到2020年，基本建成法制完備、職能科學、權責統(tǒng)一的國土資源管理體系，執(zhí)法嚴明、勤政廉潔、敢于擔當的國土資源管理隊伍，法治統(tǒng)籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。
二、
做好法律授權決定實施情況的報告
正確處理改革與法治的關系，一直是農村土地制度改革面臨的難點問題。為切實解決改革舉措與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的問題，2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定，并在2017年12月31日前試行?！稕Q定》還要求：國務院及其國土資源主管部門要加強對試點工作的整體指導和統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督管理，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進，及時總結試點工作經驗，并就暫時調整實施有關法律規(guī)定的情況向全國人民代表大會常務委員會作出報告。對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定。
目前，33個試點縣（市、區(qū)）正在抓緊按照試點方案的要求開展試點工作。做好對試點工作的整體指導、統(tǒng)籌協(xié)調和監(jiān)督管理，是全國人大常委會賦予國務院及國土資源主管部門的重要職責。國土資源部及試點所在地的國土資源主管部門要認真總結暫停調整實施《土地管理法》和《城市房地產管理法》的有關情況，并向全國人大常委會作出報告。全國人大常委會將根據報告情況，決定授權期滿后是修改完善有關法律，還是恢復執(zhí)行有關法律。
三、配合立法機關完成《土地管理法》及其配套法規(guī)的修訂和制定
現(xiàn)行《土地管理法》自1987年頒布實施以來，已經在1988年、1998年和2004年進行過３次修改和完善。但隨著改革的深入，現(xiàn)行《土地管理法》的一些相關條款仍然不能適應經濟社會發(fā)展的需要。十二屆全國人大常委會已把《土地管理法》的修改列入了本屆人大立法規(guī)劃中的第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。因此，配合立法機關完成《土地管理法》及其配套法規(guī)的修改和制定，是“十三五”時期國土資源法治建設的一項重要任務。
此次《土地管理法》修改，應當突出５個方面的重點內容：一是適應經濟發(fā)展新常態(tài)的要求，進一步強化土地用途管制制度，落實十八屆五中全會提出的建設用地總量和強度雙控；二是適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和推進農業(yè)現(xiàn)代化的要求，在總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點經驗的基礎上，推進農村土地管理法律制度創(chuàng)新，切實保護農民的土地物權；三是強化存量建設用地管理，創(chuàng)新存量建設用地管理機制，調動地方利用存量建設用地的積極性和主動性，完善閑置土地處置制度和土地整治制度；四是按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求，進一步改革完善土地審批制度，厘清建設項目用地預審、農用地轉用審批和土地征收征用審批的關系，提高審批效率；五是強化土地執(zhí)法，將國家土地督察制度上升為法律，加大執(zhí)法力度，完善執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能。
在做好《土地管理法》修改工作的同時，要協(xié)調推進相關配套法規(guī)的制定與修訂，研究制定《農民集體土地征收補償安置條例》、《農村集體經營性建設用地流轉管理條例》、《國家土地督察工作條例》，并同步推進《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》、《耕地占用稅條例》的修改完善。
四、加快推進《礦產資源法》及其配套法規(guī)的修訂
現(xiàn)行《礦產資源法》自1986年頒布實施以來，曾在1996年進行過一次修訂。1998年國務院頒布了《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》３個配套法規(guī)，礦產資源有償使用制度初步建立。但是隨著形勢的發(fā)展，《礦產資源法》已明顯不能適應經濟社會發(fā)展的需要。十二屆全國人大常委會將《礦產資源法》修改列入了本屆人大立法規(guī)劃中的第二類項目，亟須要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。
自2002年部成立《礦產資源法》修改領導小組以來，圍繞《礦產資源法》修改已經做了大量基礎性、研究性工作?！笆濉睍r期，礦法修改的重點是進一步聚焦難點問題，統(tǒng)一思想，重點突破。要深入研究礦產資源管理核心制度，開展礦業(yè)權登記與行政許可重點問題研究，完善礦業(yè)權管理制度，強化礦山生態(tài)環(huán)境保護，跟蹤礦產資源稅費改革、油氣資源勘查開發(fā)體制改革、行政審批制度改革等改革進程，推動礦產資源法修改及配套法規(guī)制度建設。
五、積極推動生態(tài)文明法律制度建設
“十三五”時期，在推動生態(tài)文明法律制度建設方面，首先要做好自然資源產權法律制度研究。產權制度是市場經濟的基石。歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度，是建設生態(tài)文明的基礎性制度。改革開放以來，我們對自然資源產權制度進行了一系列的改革探索，但仍然存在著中央與地方的權利界定不清和利益沖突、部分自然資源的全民所有權虛置及資產流失嚴重等問題。其次要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度。要建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。再次，要配合全國人大常委會做好《土壤污染法治法》的制定和《海洋環(huán)境保護法》、《農村土地承包法》、《測繪法》等法律的修訂工作，同時啟動《不動產登記法》的研究起草工作。
六、把規(guī)范性文件關進制度的籠子里
為落實中央關于簡政放權加快職能轉變的要求，切實解決規(guī)范性文件太任性的問題，從2015年5月1日起，國土資源部正式建立并實施了規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”制度，并明確：凡不以“國土資規(guī)”字號發(fā)布的各類文件，都不得作為國土資源部行政管理的依據。“三統(tǒng)一”制度實施以來，部規(guī)范性文件的數量同比明顯減少?！笆濉睍r期，我們將在實施“三統(tǒng)一”制度的基礎上，進一步加強規(guī)范性的管理，建立規(guī)范性文件從立項到合法性審查，再到審議、發(fā)布、解釋、清理、編纂的全流程管理制度，真正把規(guī)范性文件關進制度的籠子里，切實保護好行政管理相對人最重要、最有價值的財產權不受行政權的侵害。
七、
出臺國土資源部權力清單和責任清單
在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，李克強總理明確提出，要堅持職權法定原則，明確劃定政府與市場、企業(yè)、社會的權責邊界。以權力清單明確政府能做什么，“法無授權不可為”；以責任清單明確政府該怎么管市場，“法定職責必須為”。同時要求2015年要基本完成省級政府部門權力清單的公布，研究推行國務院部門權力清單和責任清單制度并開展試點。12月9日，中央全面深化改革領導小組會議通過了《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》。
“十三五”時期，國土資源部將按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、轉變政府職能的要求，認真編制并公布國土資源部權力清單和責任清單，以清單形式列明國土資源部行政權責及其依據，行使主體、運行流程等，推進國土資源權責依法公開，強化權力監(jiān)督和制約，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的國土資源職能體系。
八、繼續(xù)深化國土資源行政審批制度改革
按照國務院關于簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的一系列要求，國土資源部在行政審批制度改革方面取得了明顯成效，現(xiàn)有56項行政審批事項已取消和下放30項，比例高達54%?！笆濉睍r期，將繼續(xù)按照國務院統(tǒng)一部署，做好取消下放行政許可事項、清理規(guī)范行政審批相關中介服務、全面清理中央設定地方實施的行政審批事項等各項工作。同時積極做好有關礦產資源勘查開采審批權限調整改革、土地審批制度改革等國土資源領域重點改革，不斷提高取消下放行政審批事項的含金量，簡化環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、壓縮時限，提高審批效率。
九、創(chuàng)新國土資源行政復議機制
近年來，國土資源行政復議案件的數量持續(xù)上升，成為中央國家機關中行政復議的“大戶”。行政復議案件數量多，涉及面廣，糾紛化解難度大，司法審查更嚴格，將成為“十三五”時期國土資源行政復議工作的新常態(tài)。要適應這種新常態(tài)，必須創(chuàng)新國土資源行政復議機制。一是要進一步增強做好行政復議工作的信心、決心和職業(yè)自豪感，帶著對人民群眾深厚的感情，帶著推進依法行政的責任感和使命感，盡職盡責地做好行政復議工作，克服畏難和厭戰(zhàn)情緒。二是要把自由、平等、公正、法治始終作為行政復議工作的基本價值取向，通過行政復議活動努力保護人民群眾的自由，保護他們在法律面前平等的權利，使每個行政復議決定都能符合公平正義，使每個案件的處理都有助于培育社會主義法治文化、弘揚社會主義法治精神。三是要加注重解決辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，從根源上防止和減少行政爭議。要善于找準突破口、牽住“牛鼻子”，主動化解重點領域的行政爭議，從根本上扭轉同類案件多發(fā)高發(fā)的勢頭。要注意總結辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍問題，及時向有關部門反饋，為清理、修改、廢止有關法律法規(guī)提供支持。四是要更加注重行政復議案件審理方式的改革完善，提高行政復議的質量和效率。要規(guī)范案件審理程序，明確各環(huán)節(jié)責任分工，細化辦案標準、統(tǒng)一格式用語，探索推進案件辦理的模塊化、標準化，形成更加順暢的工作流程。五是要加強行政復議制度建設，改進行政復議委員會工作規(guī)則和行政復議案件會審制度，建立行政復議和行政訴訟季度通報制度。將書面會審與會議會審相結合，將會審會定位為審理重大、疑難、復雜的復議訴訟案件，研究復議訴訟工作中反映出的重大問題。六是要加強行政復議隊伍建設，提高行政復議工作人員的履職能力和工作藝術，形成制度規(guī)范完備、復議工作暢通、工作人員得力的行政復議體系和機制。
十、注重法治思維的培育和養(yǎng)成
2015年是“六五”普法規(guī)劃的最后一年。按照部關于普法工作的總體部署，國土資源部圓滿完成了“六五”普法的檢查驗收和總結表彰工作，正在按照全國普法辦和司法部的要求，研究制定國土資源“七五”普法規(guī)劃?！笆濉睍r期也是“七五”普法規(guī)劃的制定實施期，國土資源法治宣傳教育的核心任務，就是要注重對國土資源管理部門各級領導干部法治思維的培育和養(yǎng)成。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治思維是規(guī)則思維，法治思維是權利義務思維，法治思維是正當程序思維，法治思維是權力限制思維，法治思維是公平正義思維。各級領導干部只有牢固樹立法治思維，才能做到習近平總書記要求的“在法治之下、而不是法治之外、更不是在法治之上想問題、做決策、辦事情”，“心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度”。要特別注重對領導干部法治思維的培育和養(yǎng)成，通過憲法法律學習制度，深化對法治的認識，把法治作為價值來追求；樹立對法治的信仰，內心敬畏法治，自覺把法治頂在頭上、記在心中；提高法治素養(yǎng)，越是問題復雜，越是情況緊急，越要用法治思維去思考、處理；堅守法治底線，把對法治的堅守轉化為嚴格依法辦事的實際行動，自覺堅持法律面前人人平等，在國土資源行政執(zhí)法活動中只服從事實，只服從法律。
